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案件管理中的问题及其改善路径

时间:2014-01-01 19:53来源:法治研究 作者:崔永东点击:

  摘 要:本文对当前案件管理中的问题及其解决的途径进行了分析论述,并在吸收学界有关研究成果的基础上对改进案件管理工作提出了一些看法。笔者认为,目前案件管理工作还存在着如下一些问题:如案件质量评查问题,案件管理的行政化问题,案件管理的精细化问题,案件管理的人性化问题,案件管理中信息化建设滞后的问题,案件管理中奖惩机制的落实问题等等。只有解决好上述问题,案件管理工作才能逐步完善。

  关键词:案件管理 管理权 案件质量评查

  案件管理是指检察机关的管理者对执法办案活动进行的一种管理,它是司法管理的一个重要方面。所谓司法管理,是指为了实现司法的公正和效率,根据司法规律的要求,通过计划、组织、协调、指导、监督、制约、评价、考核等方法来优化司法资源配置的组织活动。从目前我国各地的司法实践来看,司法管理还处于一种探索阶段,其机制和体制、法规与制度等均有待于进一步完善。

  具体地说,案件管理是指“检察机关各层级的管理者,通过计划、组织、领导、控制、创新等活动,协调、组织所拥有的资源,以便有效地达到既定目标的过程”。“检察机关案件管理是指根据有关法律和文件,利用人力、物力、财力、信息等资源,对执法活动进行控制、组织、协调处理,以保证案件质量和办案效率,提高法律监督能力和执法公信力的活动。在实践中,案管部门对业务部门的执法办案活动进行管理和监督,具体案件办理仍由各业务部门负责,案件管理部门和案件办理部门分工负责,相互配合、相互制约,并在检察长和检委会领导下,对检察机关办理的案件履行管理、监督、参谋、服务职能的综合性业务管理:统一承担案件管理、流程监控、统计查询、质量管理、涉案款物管理、律师阅卷接待等主要任务,对原来的案件、线索管理范围进行调整优化、整合资源,形成职权清晰、责任明确的案件管理格局:明确具体操作流程和要求,形成相互衔接、相互制约、环环相扣的流程链条。”

  2011年11月1日,最高人民检察院成立了案件管理办公室,这是一个专门负责案件管理的机构。之后,全国各级检察机关先后设立了2500多个专门的案件管理机构,并开始建立一种新的案件管理模式,即统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评等等。

  2012年,最高人民检察院又提出了案件管理工作的整体思路:以促进公正廉洁执法为核心,以提高办案质量和效率为目标,以检察信息化为手段,以健全组织机构、选优配强队伍、健全规章制度、建立信息平台为切入点,以统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评为机制;坚持管理与服务并举、监督与配合并重,统筹兼顾、突出重点、积极稳健、注重实效,全面推进案件管理工作的集约化、信息化、规范化、科学化,促进检察工作科学发展。

  为了推进对司法管理(包括案件管理、审判管理等等)问题的研究,中国政法大学司法理念与司法制度研究中心面向全国开展了征文活动,先后收到论文数百篇,后经专家评审,从中评出一、二等奖论文30篇。在首届司法管理学研讨会上,来自最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部及地方法院系统、检察院系统与多所知名高校的专家、领导共100余人参加,并在会上对获奖论文作者举行了颁奖仪式。国内数十家媒体报道了该会。本文根据上述征文的汇编(这是目前国内学界第一本研究司法管理的论文汇编)对案件管理研究方面的主要观点进行了综述,并对有关问题进行了独立思考和分析。

  一、案件管理中存在的问题

  有的文章分析了目前案件管理工作中存在的问题:(1)对案件管理的地位与作用认识不足、重视不够;(2)案件管理机构职责不明、协调不到位;(3)没能建立统一、高效的管理机制;(4)案件管理效果不佳,信息的收集报送不全面、不及时、不准确,业务研究与案情分析未能有效开展等等。

  另有文章认为,目前案件管理中的主要问题是:(1)案件线索管理不规范;(2)案件质量管理没有形成体系;(3)案件质量监督管理不到位;(4)案件管理缺乏规范性;(5)错案责任追究难以到位。

  也有文章指出以下问题影响着案件管理工作的发展:如行政化倾向突出、管理模式纵强横弱、内设机构过多与效能低下、前期控权不足与后期削权过度、信息化建设滞后、现代管理学原理运用较少等等。所谓“管理模式纵强横弱”是指检察机关的案件管理模式呈纵向管理强劲、横向管理薄弱的态势。以基层人民检察院为例,现行二类纵向管理模式为:承办检察官——业务部门负责人——主管副检察长、检察长或者检察委员会;基层人民检察院——省辖市级人民检察院——省级人民检察院——最高人民检察院。多年来,纵向管理始终强势发展,如最高人民检察院到省级人民检察院的各个部门,从工作的部署、检察指导、评比等等,无一不在发挥指挥棒的作用。横向管理是指控制、促进和维护所有与主体有关的活动,其主要表现形式为系统化的流程管理,其基本功能为全程管理、动态管理、过程控制。横向管理是纵向管理的基础,前者侧重于事,后者侧重于人,两者有机结合才能构成科学的管理模式。

  还有文章认为案件管理的问题是:(1)思想观念没有转变,固守旧有管理模式;(2)案管人员配备不足,整体素质有待提高;(3)案管机制不成熟,监督能力有待提高;(4)信息化建设缓慢,不能满足动态监管要求。

  二、解决案件管理问题的途径

  有的文章认为应当从以下几个方面改进案件管理工作:(1)更新思想观念,探索新的案管模式;(2)加大案管资金投入,加强案管人才培训;(3)优化案管机制,提升法律监督能力;(4)加强案管信息化建设,提升案管科学化水平。

  另有文章提出了改善案管工作的几点对策:(1)以确保案件质量为目标,强化办案责任意识;(2)逐步推进案管工作的制度化、规范化建设;(3)提高思想认识,建立考核评比机制。

  还有文章就改进案管工作提出如下建议:(1)建立全面的管理体系,案件管理应当贯穿于案件处理的全过程,包括对立案、侦查、采取强制措施、报捕、起诉、审判等各个阶段,都要实行监督管理;(2)建立司法大网络,通过计算机技术,将公检法的网络联系起来,进行统筹管理;(3)建立有效的监测、追踪、报警体系;(4)建立案件质量评价机制;(5)建立重点审查与一般审查相结合的案件审查制度。

  也有文章对解决案管工作中的问题提出了基本思路:(1)准确把握案管机构的职能。案管机构的职能应该包括办案流程管理、办案质量管理、办案信息管理和综合管理等等。(2)探索建立科学案件管理机制。首先应当建立检察业务规范管理与案件程序监控管理机制;其次应当建立检察业务考核管理新机制:再次要构建激励与约束并行的案件质量考核与案件监督管理联动机制。(3)加强案管机构和队伍建设。(4)加快推进信息化建设。(5)加强案件统计管理。(6)加强案件流程管理。(7)加强法律文书管理。(8)加强涉案款物管理。(9)加强案件考评管理。⑩

  有的文章指明了案件管理工作的发展方向和目标,认为案件管理工作方向的确定,一方面要符合管理学的基本规律,另一方面也要符合检察工作的实际。目前案件管理工作的主要发展方向有三:一是案件管理要与检察工作的整体方向相吻合;二是案件管理工作的信息化方向;三是案件管理要由粗放型向精细型方向转变,而案件管理的目标是:现代化、系统化和最优化。

  有的文章提出了优化案件管理运行机制的观点,主张实行案件管理的信息化,通过信息化网络平台,提高计划、组织和控制的能力。这要从两方面人手,一是要构建统一的软件管理系统,该系统集办案、管理、统计、分析、监督于一体,实现信息互通、资源共享,从而提升法律监督能力:二是要完善案件管理系统中的各类平台建设,使执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上分级查询、执法环节网上全程监督、执法信息网上分享。

  另有文章探讨了深化案件管理机制的思路:(1)深化案管探索机制建设;(2)深化案管实践机制建设;(3)深化案管发展机制建设;(4)深化案管评估机制建设;(5)深化案管配套机制建设。⑩ 三、对改进案管工作的思考 从目前学界对案管工作存在问题的分析看,大家比较关注的是如下问题:案件质量评查问题,案件管理的行政化问题,案件管理的精细化问题,案件管理的人性化问题,信息化建设滞后的问题,案件管理中奖惩机制的落实问题,等等。

  关于案件质量评查问题,学界比较一致的看法是,加强案件管理工作必须注意构建一套完善的案件质量评查机制。案件管理的意义在于提高办案质量,对办案人员办理的每一案件都适时、准确地进行质量评价,并加以奖惩,会调动办案人员严格依法办案的积极性。也有学者对目前的考评方法提出质疑,认为通过人工手段进行案件质量评查和业务考评不仅工作量大,而且人为因素影响大,公信力大打折扣:因此,在建立统一的案件质量评查标准的框架下,运用计算机技术实行网上考评,才能增强考评的科学性。还有学者指出,目前的考评工作不完善,表现在如下几点:一是考核标准不统一,二是考评的具体范围难确定,三是考评的方法不科学。

  有的学者主张:“要制定必要的《案件质量考核标准》,按照实事求是、客观公正、科学合理、民主公开的原则,采取自查、抽查、总查、通报、评估等方法对各业务部门的案件质量以及围绕办案开展检查工作的质量进行科学全面的评定。要以《案件质量考核标准》为载体,建立起一套符合检察工作规律和工作实际的案件督查考评体系和健全以案件质量为核心的评估体系,努力完善案件质量保障机制,提高执法水平和办案质量。一方面要建立合格案件质量标准评价机制,将办案质量以及具体的指标量化,引导办案人员追求案件质量的最佳化;另一方面要推行办案风险评估机制,认真总结刑事检察实践中案件质量问题的前兆性特征,梳理出可能影响批捕起诉案件质量,造成质量问题的隐患苗头,科学地设计应对措施,将质量隐患尽可能消除;同时,要推进质量考核机制与奖惩机制的联动,通过评估界定办案质量优劣,通过考核兑现奖优罚劣,加强办案责任制和责任追究制,适当促进检察人员的激励与约束机制建设。”

  关于案件管理的行政化问题,与检察机关的行政化有关。学界对检察机关的行政化现象一直颇有微词。有的学者指出:“检察机关的行政化是影响公正和效率的危害源之一。一些地方检察机关的地方保护主义和不作为或者乱作为的现象,往往与检察机关的行政化有关。检察机关行政化的思想根源在于封建法制的思想残余。检察机关较审判机关的行政化色彩更多、更强,在党的十五大启动的司法改革中,审判机关已将减少行政化作为改革的发展方向,而检察机关却缺乏相应的有效举措。30余年来,并没有从检察机关的体制和工作机制方面减少行政属性和增加司法属性。首先,根据《人民检察院组织法》第3条的规定,检察长可以不服从检察委员会的决定,即检察长与检察委员会是平行关系,而人民法院组织法明文规定法院院长依法必须服从审判委员会的决定,同时,审判委员会的改革已经朝着审理化和专业化的方向发展,这与检察委员会的改革形成越来越大的差距。其次,在检察权的运行方式上,表现为:承办检察长一科(处)长一主管副检察长或者检察长,层层听汇报,承办案件的不能决定案件,决定案件的不承办案件,呈现出行政机关的审批特征……。最后,检察官也不具有法官的相对独立性,法官办理案件在一定条件下实行法官独任审理制。”

  另有论者指出:“在案件分配上,还是以部门领导安排多,分类对口分配少;有的简化审案件还要经过处室领导、分管检察长层层报批。另外,尽管近年来‘主诉(主办)检察官办案责任制’已全面推行,但在管理上仍有行政化倾向。如主诉检察官办案搭档的人员组合,多数是组织配备,很难双向选择。主诉检察官如果发现组织配备的人员不称职,却无权解除办案搭档关系。又如部分检察机关对检察业务骨干行政调动频繁,使得其不得不放弃已熟悉的专业而重新熟悉新的岗位。结果,既不利于检察职业专业化建设,也不利于检察业务岗位的稳定性。”

  因此,我们认为在新一轮司法体制改革中,应当将司法化作为检察体制改革的一个方向,增强检察权运作过程中的司法属性,减少其行政属性,改变所谓承办案件者不能决定案件、决定案件者不承办案件的现象。与此相应,案件管理权的司法属性也会增强,行政属性会相应弱化。应该说,案件管理中行政色彩的淡化是改进案管工作的重点之一。另外,淡化案件管理的行政色彩也需要加强内部的监督制约,因为任何权力都有自我膨胀的天性,一直膨胀到有控制的边界为止,监督制约就是控制权力越界的有效手段。

  关于案件管理信息化建设滞后的问题,检察机关的办案人员深有感触。尽管全国检察机关自上世纪90年代起就开始了信息化建设,但效果不理想,统一的信息化管理至今不完善。之所以出现上述问题,一是因为管理人员的思想认识还不适应信息化的要求;二是因为信息化的管理体制和工作机制尚不健全;三是因为基础网络设施不够完善;四是因为对信息资源的开发利用不足,信息化规模效益并未彰显。因此,加强信息化建设也是完善案件管理的必由之路。

  正如有的学者所指出的:“检察实践亟需专门部门承担数据统计管理、分析职能,实现检察长、各业务部门以及相关监督部门之间的信息互通,在不同环节不同阶段及时共享和反馈案件信息,帮助各部门提高工作效率,以便于上级检察机关指导。通过加强案件管理信息化建设,对案件管理过程中各种信息的搜集汇总、整理分析,对执法工作效能、办案数据进行跟踪、统计、分析和研究,发现办案工作中存在的问题,为检察长和检委会宏观决策提供解决问题的前瞻性建议,帮助办案部门加强信息沟通和反馈,建立与业务部门的重大业务活动信息互通机制和信息共享机制,从而实现内部信息资源利用的最大化。”

  关于案件管理的人性化问题,来自检察机关的研究人员发出了“人本化管理”的呼声,主张借鉴人本主义的管理模式用于案件管理工作中。所谓人本主义的管理模式是指:“在管理过程中,树立整体人本观,既重视人的价值与自由,把满足人的需要和人的全面发展作为出发点和目的,又充分发挥人的主动性和能动性,实现人的全面发展以及企业与社会的共同进步。其精髓就是‘点亮人性的光辉,回归生命的价值,共创繁荣和幸福’。”

  人本主义管理理论的实质在于,将人作为管理的出发点和目的,要尊重人的人格和价值,要创造条件实现人的全面发展,要教育人、引导人、激励人、塑造人、完善人;要采用柔性管理手段,即根据人的心理和行为特点,用一种非强制的方式使管理对象对管理目标产生认同和服从,并调动被管理者的自觉性、主动性、积极性。

  笔者认为,将人本主义管理模式落实到案件管理工作中,就是要充分尊重检察官的独立性,因为“检察机关的独立从某种意义上就意味着检察官的独立,没有检察官的独立也很难实现检察机关的独立”,“检察机关的独立除了外部独立,即检察官在行使职权时只服从事实和法律,不受任何国家机关、事业单位、社会组织和个人的干涉外,还包括检察官的内部独立,即检察官在行使职权时,在自己的权限范围内享有充分的自主权,不受检察机关内部其他检察官或上级的无端干涉,所受到的责任追究应以事后性为主”。另外,还要树立管理就是服务的理念,管理者应当从各个方面为检察官办案提供好的服务与保障,并在生活上关心检察官,解决其后顾之忧。

  关于案件管理的精细化问题,有的学者认为目前的案件管理工作应当由粗放型向精细型转变二首先要用现代信息技术手段创新管理方式,提升管理水平,完善适应案管工作的软件,实现办案工作的网上运行,对各个办案环节进行网上控制。另外要规范细节,要实现办案流程的细化、量化和标准化。

  关于案件管理中奖惩机制的落实问题,一些地方检察机关存在落实不到位的问题,如有的单位因为考评与奖惩管理部门不一致而导致考评与奖惩脱节,但也有一些地方检察机关进行了有益的探索。如山东省青州市人民检察院根据案件评查结果落实奖惩措施,以督促干警依法办案并提升办案水平该院开发了案件管理软件,将案件质量评查结果记入干警个人执法办案档案,并纳入对办案人员及相关业务部门的年度绩效考核之中,与干警的评先树优、升迁奖励等联系起来。对办案质量出现问题的,根据案件质量问题的性质、程度及后果进行必要的处分。应该说,案件质量评查结果的利用是案件评查功能发挥的基本保障,只有如此才能产生有效的激励作用,否则所谓的案件质量评查不过是做虚功而已

  综上所述,所谓案件管理,是指检察机关根据有关规定,利用人力、物力、财力、信息等资源,对执法办案活动进行控制、组织、协调、监督、处理,以保证案件质量和办案效率,提高法律监督能力和执法公信力的活动。本文对当前案件管理中的问题及其解决的途径进行了分析论述,并在吸收学界有关研究成果的基础上对改进案件管理工作提出了一些看法。我们认为,目前案件管理工作还存在着如下一些问题:如案件质量评查问题,案件管理的行政化问题,案件管理的精细化问题,案件管理的人性化问题,案件管理中信息化建设滞后的问题,案件管理中奖惩机制的落实问题等等,这些问题亟待解决。只有解决好上述问题,案件管理工作才能逐步完善。应该指出,目前案管工作的变化体现了这样几个特点:一是从粗放型管理向精细型管理转变;二是从强制型管理向服务型管理转变:三是从传统化管理向信息化管理转变:四是从人治化管理向规范化管理转变:五是从发散式管理向系统化管理转变、其最终目标是实现管理的人性化、科学化、规范化,从而提升执法办案的质量与效率,促进司法公正。

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(责任编辑:论文发表老师)

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