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行政决策责任追究的制度观察

时间:2014-01-01 19:55来源:法治研究 作者:王仰文点击:

  摘 要:行政决策责任追究制度是一个具有前瞻性的过程,随着行政决策责任追究的不断发展与相关立法的不断完善,“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”的理念已经逐步成为政府官员深入骨髓的认识,也成为中国行政体制改革的重点与关键。细致观察并认真反思中国行政决策责任追究的历史脉络与制度文本,探寻其发展完善的路径,对于该项制度的健康持续发展具有重要意义。

  关键词:行政决策 责任追究 制度观察 制度建设

  新时期的中国致力于社会、经济重建及转型,必须集中权力才能在复杂的国内国际环境和较短的时间之内实现这些目标任务。但是,犹如一枚硬币的两面,权力集中固然可以在较短时间之内办成大事,但是当权力集中化达到一定程度之时,相应的社会、经济改革也就难以避免随之陷入举步维艰的困境。因为,权力过于集中必然会带来权力难以监督制约的难题,权权交易、权钱交易、权色交易就会频繁发生。比如,在行政决策领域,就不同程度地存在着行政决策机制的高度集权化、程序任意化,甚至权钱交易化等问题。从中国行政决策责任追究的制度实践的逐步推进过程中,我们可以看到民意呼声对制度完善的努力推动,公众舆情风向的急剧变化,感受到各种制度的努力磨合与力量的激烈交锋。这样艰难的制度演进历程,既显示了高层推动行政决策责任追究的决心和途径,也展现了一个对权力集中进行批判反思的“真实而复杂的中国”。

  一、行政决策责任追究的历史变迁

  现代行政决策责任追究制度发端于西方,是西方民主政治发展的产物,经过不断发展,已作为一种成熟的制度而蔚然成风,大行其道。尽管,我国自建国以来就已存在决策失误责任追究制度,但是囿于当时的行政体制和法治状况,这一制度一直没有受到重视。“新中国的法制建设不是在一种平和、理性的条件下进行的,它创建时就背着重负,并密切地同政治斗争联系在一起,法制成为政治斗争的手段和工具”。由于复杂的国际环境和国内形势,行政决策法制化建设带有浓厚的政治斗争的味道,行政决策责任追究制度也承载着特有的政治使命。险恶的政治环境对法制建设所造成的消极影响,成为接下来几十年难以摆脱的阴影,从“大跃进”开始的20年间,重大行政决策的民主集中制原则遭到严重背弃,行政决策法制建设持续震荡与徘徊,甚至遭致严重破坏,行政决策集权主义盛行一时,行政决策法律虚无主义泛滥成灾,高度集权、运动频仍、人治严苛的社会现实给中国行政决策制度建设留下无比沉重的历史教训。更让人感到恐惧的是,建国后的30年间,许多人认为行政决策失误不是政治问题,也不是道德问题,而是工作中的问题,应当以宽容的态度来对待,行政决策责任追究更多依靠行政决策责任追究主体的个人意愿加以实施,表现出很大的随意性,既可以追究也可以不追究:责任追究也在组织内部进行,具有很强的封闭性。行政决策责任追究一直没有形成较为规范的制度。

  风乍起,吹皱一池春水。改革开放以后,我国真正步人社会转型期,伴随着社会主义市场经济和市民社会的发展,在社会政治经济生活领域也出现了许多以权谋私,贪污受贿,滥用职权等腐败现象,并且呈现出上升的趋势。因此,在强化监督、惩治腐败的呼声中,民众权利开始受到重视并予以一定程度的制度化,政府也开始了对行政决策责任追究的初步探索。但是,20世纪90年代之前的行政决策主要是依据党的政策、领导人的讲话作出的,尚未确立依法决策、责任追究的理念。“在实践过程中提倡‘摸着石头过河’,体制创新也往往在暂不触动旧体制的情况下,实行增量改革,通过发展新体制来逐步推动对原有体制的改革,对公共权力运行的约束相对宽松,允许各项政策的实施有一个‘试错’过程,对责任的认定与追究并不是很严格。即使追究责任,也往往就事论事,仅仅查处直接责任人,并不追究相关领导的责任,而对于决策失误、用人失察等责任类型,则大都没有得到积极而有效的追究,往往以‘缺乏经验交学费’来搪塞,或是以‘深刻检查、吸取教训’来应付,抑或是以‘难以避免’来开脱,官员责任追究的制度化水平明显较低。”

  及至1990年《行政诉讼法》实施以后,依法行政的原则得以在法律中正式确立,1990年七届全国人大三次会议明确指出,要“建立和健全民主决策、民主监督的程序和制度”。1993年之后,改革开放事业进入了一个新的发展阶段,为了保证权力运行的规范性,加强和完善权力监督与制约,中央出台了一系列有关决策监督和责任追究的党内法规或规范性文件,如《关于实行党风廉政责任制的规定》、《中国共产党纪律处分条例(试行)》等,进一步推进了决策监督和责任追究的制度建设。

  进入新世纪,随着人们权利意识的逐步提高,“有权必有责,用权受监督,违法受追究”的理念开始深入人心,与此同时,一场突如其来的非典疫情加速了行政决策责任追究的发展步伐,行政决策权与公民监督权之间的互动格局在责任追究实践的倒逼下开始萌生。而这一格局的形成标志就是2004年《全面推进依法行政实施纲要》的颁布。《纲要》对全面推进依法行政的重要性、紧迫性,指导思想和目标,基本原则和基本要求作出了明确规定,并对深化行政管理体制改革,建立健全科学民主决策机制等问题进行了详细论述。同时,明确提出“有权必有责,用权受监督,违法受追究,侵权须赔偿”。2004年9月,十六届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,《决定》提出,要依法实行问责制,加强对权力运行的制约和监督,保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益,要“建立决策失误责任追究制度”。要使决策失误者直面所导致的经济、政治、社会、道德等方面的不良后果,并承担由此而引起的法律、行政、经济和道义等责任。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求,“健全以行政首长为重点的行政问责制度,明确问责范围,规范问责程序,加大责任追究力度,提高政府执行力和公信力”。2009年9月,中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。《决定》提出健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度,要本着“谁决策、谁负责”的原则,依据党章、《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等的相关规定,完善责任追究程序、健全处罚体系。2012年党的十八大报告指出,要坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立健全决策问责和纠错制度。

  不难发现,建国以后的60多年间,面对“世所罕见”的复杂局面,我们化挑战为机遇,变压力为动力,行政决策责任追究制度的建立与发展呈现出顺势有为、逆势前行的独特力量。在中央的主导和推动下,行政决策责任追究制度,正朝着制度化、法制化的方向不断迈进。

  二、行政决策责任追究的文本考察

  行政决策责任追究制度的施行,在每位行政决策者的头上悬上了一把达摩克利斯之剑,当他们意识到自己所负的历史使命之时,却又不得不权衡利弊,因为他们所面临的是将为自己的“越轨”行为付出沉重代价。多年来,我国政府也一直在为追求完善的行政决策责任追究机制而努力,大规模的行政体制和机构改革、各种行政法规的出台等都表明我国政府建立健全行政决策责任追究机制的决心。经过长期不懈的努力,尽管依然没有形成一个贯穿行政决策前后的责任追究体系,但是,我国政府追求完善的行政决策责任追究机制的脚步却始终没有停止。

  2003年“非典”疫情的发生成为我国推行政府责任追究制度建立的良好开端和重要转折点。“非典”之后,伴随着问责态势和问责理念的不断成熟,我国党政领导干部行政决策责任追究制度也得以初步确立,形成了以党内责任追究和地方责任追究法规为主,责任追究的法律规范为辅的责任追究体系格局(参见附表)。换言之,党内文件与政府法规一起构成了中国行政决策责任追究的基本制度环境,它们两者相互补充,各有侧重。需要说明的是,因为我国行政领导干部和行政机关公务人员大多也都是共产党员,从某种程度上讲,治党就是治国。加强对行政决策责任的党纪政纪追究,既是相关党委的职责,也同样是相关政府的职责。政府对行政决策失误的责任追究,从根本上说,也是为了改善和加强行政决策失误的党纪政纪追究。因此,党内关于纪律监督性质的文件实质上也包含了浓厚的行政责任追究的内容和精神。这是中国行政决策责任追究制度环境的一个重要特征。

  (一)党内法规中的责任追究体系

  1.1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》颁布,出现“责令辞职”一词。这被认为是中国官员问责制的源头。7年后,中央正式颁布实施《党政领导干部选拔任用工作条例》,其中除了“责令辞职”外,“引咎辞职”也开始被人熟知.

  2.2001年9月,中共中央发布了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》《决定》明确,集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定,是党委内部议事和决策的基本制度,必须认真执行。集体领导、民主集中是党的领导的最高原则,个别酝酿、会议决定是重要的方法和程序。要充分发挥党的代表大会和党的委员会全体会议的作用。重大问题必须提交党委常委会集体讨论决定,涉及全局和长远的问题还应提交党的委员会全体会议讨论决定。积极推进决策科学化、民主化,提高党委的决策水平和工作效率。讨论决定问题,要充分发扬民主,广泛听取意见,严格执行规定程序。违反决策程序造成重大失误的,要追究领导责任。这一规定,适用于各行各业、各级党政机关的决策者。

  3.2004年2月,中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》。《党内监督条例》作为党内首部监督大法,是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的重要一环。这也是目前自建党、执政以来,第一个全面、系统地推行自我约束与促进自我发展的党内制度规范。《党内监督条例》明确规定“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人”。领导班子主要负责人在班子中处于核心地位,对决策和决策的执行都起着关键作用,负有全面责任。“一把手”的这种特殊地位和影响,决定了必须把他们作为监督重点对象之中的重点。纪律作为道德规范和法律规范之间的一种中间规范,应当起到查漏补缺,弥补法律和道德空当的作用。但现实中,党纪、政纪和国法在实践中常常出现界限不清、混淆使用,甚至以党纪代替国法,使得那些触犯了国家法律的党员没有受到应有的处罚,三者混淆使用已经成了党的纪律涣散、腐败滋生的温床。《中国共产党纪律处分条例》在严格三者界限的同时,实现了和政纪、国法的严密衔接。《中国共产党纪律处分条例》对违反党纪、应当受到党纪追究的党组织和党员的各种违纪情况和责任处理方式进行了详细规定,特别是明确规定了失职、渎职行为的责任追究问题,对于党内及行政责任追究都具有重要的意义。

  4.2004年4月,中共中央为建立健全党政领导干部辞职制度,加强对党政领导干部的管理和监督,紧急颁布《党政领导干部辞职暂行规定》。该《规定》明确,党政领导干部辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任等,不宜再担任现职,本人应当引咎辞去现任领导职务。决策严重失误,造成巨大经济损失或者恶劣影响,负主要领导责任的,应当引咎辞职。引咎辞职、责令辞职的干部构成违纪的,按照有关规定给予党纪政纪处分;触犯法律的,依法追究法律责任。

  5.2009年7月,中共中央和国务院联合颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这也是目前党内对行政决策责任追究规定最为详细的文件之一。旨在加强对党政领导干部的管理和监督,增强党政领导干部的责任意识和大局意识,促进深入贯彻落实科学发展观,提高党的执政能力和执政水平。《规定》指出,党政领导干部不履行或者不正确履行职责,给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失或者造成恶劣影响的,必须承担相应的责任。《规定》中的内容,许多与决策有关,而凡属与决策相关的,均可视为对行政决策及违法行为过错责任追究的规定。《规定》明确,对于决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的;在行政活动中滥用职权,强令、授意实施违法行政行为,或者不作为,引发群体性事件或者其他重大事件的等,各级党委和政府要依照《规定》严肃问责。对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。以此为标志,一场寻求制度维稳的中国式问责便在争议与喧嚣中缓步前进。

  (二)法律文件中的责任追究规范

  1.2003年5月,国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》。《条例》对突发公共卫生事件的预防与应急准备、报告与信息发布、应急处理、法律责任等作出了详细规定,特别是对各级政府、卫生行政主管部门和其他部门在应对和处理突发公共卫生事件中的职责义务及应当承担的有关责任进行了明确规定,为追究突发公共卫生事件中有关部门和领导成员的法律责任提供了明确的规范和依据。

  2.2004年4月,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》确立了全面推进依法行政,建设法治政府的宏伟主题,到2014年要基本实现合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一的法治政府建设目标。《纲要》本身虽然不具有法律效力,但是《纲要》提出的总体要求已经深刻地影响到中国行政体制改革和行政法治的时代进程。

  3.2005年4月,十届全国人大常委会通过了《中华人民共和国公务员法》。该法是我国第一部干部人事管理总章程性质的法律,在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义。《公务员法》第十三章第82条规定:“担任领导职务的公务员,因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的,应当履行辞职手续。担任领导职务的公务员,因个人或者其他原因,可以自愿提出辞去领导职务。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。”本条的规定,“强调了公务员队伍中领导成员应该承担的政治责任,重点是建立领导成员的辞职制度,增加了引咎辞职和责令辞职的制度设定,把党内条例中关于党政领导干部辞职的规定转为国家法律形式,将领导成员应当承担的政治责任法定化,从而将责任政府的概念大大深化了,这体现了政治文明建设的时代要求。通过建立适用于公务员中领导成员的引咎辞职制度,并将责令辞职作为其后续管理制度加以规范,有利于为党政领导干部的责任追究制确立法律依据”。

  2007年4月国务院颁布《行政机关公务员处分条例》规定,对于负有领导责任的公务员违反议事规则,个人或者少数人决定重大事项,或者改变集体作出的重大决定的给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。《公务员法》第53条规定了公务员必须遵守的纪律,但规定的不得从事的16种行为没有明确列出行政决策失误应如何处分。笔者认为,这或许是出于立法技术的原因,这其中的“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的”、“负有领导责任的公务员违反议事规则,个人或者少数人决定重大事项,或者改变集体作出的重大决定的”就是指行政决策失误、失职:其中的“引咎辞职”、“责令辞职”,就是将“责任追究”规范化、法制化。此举将使公务员尤其是领导成员承担更多的法律义务和责任,目的是希望从法律制度上根治群众反映强烈的行政不作为现象。

  4.2008年3月,行政问责的观念被注入到了《国务院工作规则》中。温家宝总理在新一届中央政府第一次廉政工作会议上就提到,要“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点”。在4月2日公布的《国务院2008年工作要点》中,行政问责制也位列其中。同年6月,为全面落实依法治国基本方略,加快建设法治政府,国务院发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》。该《决定》明确,要建立行政决策责任追究制度。坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论作出决策的,要依照《行政机关公务员处分条例》的规定,对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当作出决策而不作出决策,玩忽职守、贻误工作的行为,要依照《行政机关公务员处分条例》的规定,对直接责任人员给予处分。被定位为“行政问责年”的2008年,也的确不负众望。2013年3月,新《国务院工作规则》第34条再次强调,国务院及各部门要推行绩效管理制度和行政问责制度,加强对重大决策部署落实、部门职责履行、重点工作推进以及自身建设等方面的考核评估,健全纠错制度,严格责任追究,提高政府公信力和执行力。

  (三)行政规章中的责任追究规范

  中央层面的相关党内外法规的颁行,在有效约束政府行政决策权力的同时,也成为了地方政府制定行政决策责任追究规范的基本依据和示范样本。可以说,从我国现行的行政决策责任追究体系看,中央层面的相关规定仅是一小部分,更大比例的立法规范在地方政府的规定。在中央精神的指导下,各级地方为了规范决策行为,保障决策的科学与可行,各级地方政府在积极探索建立行政决策责任追究制度的实践中,也相继出台了不同级别的行政规章甚至其它行政规定,在一定程度上推动了地方行政决策责任追究制度的规范实施。

  比较典型的有:

  1.2003年8月,国内首个政府问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台。该办法共11条,规定明确由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为都要追究责任。其中第4条第4项明确规定,对于没有依照法律法规和政策规定的权限、程序和时间进行决策或审批,造成决策错误、工作贻误或损失的,要追究其行政责任。

  2.2004年7月,《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》发布。这在全国来说,尚属首创。重庆的先行探索,为国家层面的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》制度建设奠定了良好基础。《办法》明确市政府所属各部门行政首长不履行或不正确履行职责,盲目决策,造成严重不良政治影响或重大经济损失的将被追究责任。《办法》同时规定,市长也可根据公民、法人和其他组织向市政府提出的附有相关证据材料的举报、控告,新闻媒体曝光材料,人大代表、政协委员的问责建议和工作考核结果等情况决定启动问责程序。追究责任的方式有7种:取消当年评优、评先资格;诫勉;通报批评;责令在市政府常务会议上作出书面检查;通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉;停职反省;劝其辞职。自重庆的问责制度后,海南、浙江、深圳、河北、广西、甘肃等省区市,纷纷出台官员问责制度,并将行政决策失误纳入责任追究的范围之中。

  3.2008年4月湖南省颁布全国首部省级行政程序规章——《湖南省行政程序规定》。该《规定》明确,行政机关在实施行政决策、行政执法和其他行政行为过程中,因工作人员故意或者重大过失,导致行政行为违法且产生危害后果,有不履行或者拖延履行法定职责的;重大行政决策未经调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究的:超越或者滥用职权的;因违法实施行政行为导致行政赔偿的,对行政机关及其工作人员应当追究责任。

  4.2008年8月,《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》发布。《规定》指出,对于违反本规定,应当依法作出决策而不作出决策,玩忽职守、贻误工作的,依照国务院《行政机关公务员处分条例》第20条的规定,对直接责任人员给予处分。

  5.2011年6月山东省颁布全国第二部省级行政程序规章——《山东省行政程序规定》,该规章对重大行政决策的主体、范围、程序等问题作出了规定。为了确保《规定》有效实施,《规定》确立了政府层级监督制度,对违反《规定》的行政机关和工作人员规定了责任追究制度,并对责任追究范围、追究形式、追究对象以及责任追究机关及其权限进行了规范。《规定》明确,对于行政机关的具体承办人员、审核人员和批准人员超越或者滥用职权的;不履行或者拖延履行法定职责的:重大行政决策未经公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等要依据该规定追究责任。追究行政机关及其工作人员责任的形式包括行政处理和行政处分。对行政机关行政处理的种类为:责令限期整改、责令道歉、通报批评、取消评比先进的资格等。对行政机关工作人员的行政处理的种类为:告诫、责令道歉、通报批评、离岗培训、调离执法岗位、取消行政执法资格等。处分的种类为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。行政处理和处分可以合并适用。

  6.2010年10月,广州市政府规章《广州市重大行政决策程序规定》出台,建立了广州市重大行政决策基本制度。《规定》明确,对于行政机关和相关工作人员违反本规定,或者在决策起草、执行和监督过程中有玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿等违法、违纪行为的,按照《行政机关公务员处分条例》等有关规定依法问责;构成犯罪的,移送司法机关追究刑事责任。

  几乎在从2008年之后的4年间,为了加强重大行政决策执行的绩效评估、监督和责任追究,推进依法决策、科学决策、民主决策,从源头推进依法行政,行政决策责任追究的相关地方立法如雨后春笋般涌现,使我国的行政决策责任追究制度进一步配套,并走向实践。从祖国南北,到黄河两岸,从省级区县,到边远乡镇都相继制定出台了带有浓郁地方特色的相关规定,场面甚是“火爆”和“壮观”。如安徽巢湖市《栏杆集镇人民政府重大行政决策基本程序暂行规定》、四川省达县《石桥镇人民政府重大行政决策制度》。

  行政决策责任追究的改革浪潮还深刻地影响着政府部门的规范意识,为了回应建设现代法治政府的内在需求,应对现代社会发展的外在压力,政府各部门也相继结合部门行政的特点,开启了部门行政决策责任追究的探索之路。如《大庆市统计局重大决策监督和责任追究制度》、《衡南县人口计生局重大行政决策程序规则》、《盐城市建湖地方税务局重大行政决策规则(试行)》、《郑州市司法局重大行政决策程序规定》、《辽源市科技局重大行政决策程序规定》、《萧山区交通局重大行政决策规定(试行)》、《宁乡卫生局重大行政决策制度》、《沛县财政局重大行政决策程序规定》等等。这些规范性文件的出台标志着中国开始为行政决策责任追究建章立制,并在解决“有问责之事,无问责之法”问题上开始了制度化的探求。

  以上行政决策责任追究的文本考察表明,我国现实中并没有一部专门规范行政决策并对其进行责任追究的全国性法律规范。自“非典”以后,尤其是自2008年以来,我国行政决策责任追究已从非常时期的非常举措逐步迈向制度化和规范化的轨道上来,这是一个重大的进步。

  三、行政决策责任追究的积极态势

  反思促进发展,历史见证未来。从历史演进的脉络来看,行政决策责任追究的制度建设从无到有,从“法制化”到“法治化”的转变,是一个漫长而渐进的过程,也是一个不断试错与创新的过程。原因其实很简单,行政决策责任追究制度的创建根植于中国特有的政治经济环境与转型社会格局,而这一特有环境格局的特征在于:改革的总体进程是由政府推动的自上而下的方式来进行,而不是由民间主导和推动,属于摸着石头过河型改革。由于没有经验,这种改革实际上也是一种边干边总结,通过不断“试错”以求“少错”的做法。30年后的中国已经从起初的“摸着石头过河”进入了“深水区”和攻坚期,行政决策责任追究制度建设也被时代的洪流推向了高潮,从制度规定和追责实践看,行政决策责任追究呈现出以下几个积极的发展态势。

  一是,从权力追究走向制度追究。行政决策责任追究制度是一项在国外运用比较成熟的制度,该项制度因合乎了时代性和民主政治的意味,且包含了民众对政府责任的期许,容易获得政治上的合法性与认同感,从而成为风靡一时的流行话语。仔细观察行政决策责任追究制度的中国实践进程,不难发现在中国这一制度是伴随着行政恣意的不断纠正一路走来的,从该制度的建立之初,就立足于对行政决策责任追究权力化、运动化的防御,承载着对责任追究制度化、规范化的希冀。长期以来,社会上形成了浓厚的运动情结,以至于当某一问题比较严重时,行政机关往往对运动式执行抱有极大的热情和期望,希望毕其功于一役,借助于运动解决问题,呈现出一种特有的权力追究的痕迹。在整顿吏治、改进干部作风的问题上,行政决策责任追究的权力化、运动化无疑具有震撼性的积极意义,能够在一定程度上收到肃整社会流弊、震慑行政决策违法、恢复社会秩序的作用。可是,这种自上而下的“追究”,长期效果到底如何却值得我们深思。因为,运动式追究自始是以法治精神的流失为代价的,这一过程弥漫在一种“宽猛相济”式的人治氛围之中,而不是“一断于法”的法治环境,不但助长了决策失误责任追究的选择性和随意性,也容易使人们对责任追究的效果、信用产生怀疑。因此,人们还是寄希望于公正科学的稳定制度来防止责任追究的随意性和盲目性,苛求程序性的硬性规定来提供一种稳定的价值预期和良好的社会秩序。如果不在责任追究制度建设上进行改革,而只是实行传统的权力追究模式,只会头痛医头、脚痛医脚,那么行政决策责任追究的法治化就不可能实现。从这一意义上说,从权力追究到制度追究的转向,不仅有助于确立行政决策责任追究的基本秩序,使决策责任追究主体与对象间的规范有序有章可循,同时也表明了我国政府提高自身责任意识和服务管理水平的决心和勇气,对于法治政府和责任政府的构建都起到了巨大的促进作用。

  二是,从追究有过走向追究无为。在一般意义上,行政决策责任追究包括了行政决策失误和行政决策不作为的责任追究。对因决策过错而给国家和群众利益造成重大损失的,必须追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人的责任。同时,值得关注的是,行政决策主体在一定范围和一定程度上还存在“有错无为”的现象。其表现就是不履行或不正确、及时、有效地履行规定职责,导致行政决策延误、效率低下的行为,或因主观努力不够,决策能力与所负责任不相适应导致决策效率低、决策质量差、任务完不成的一种工作状况。少数党政领导干部缺乏责任感,事业心不强,不思进取、不为民谋利,工作中“不求有功,但求无过”,他们小心谨慎、畏首畏尾;面对矛盾与困难,睁只眼闭只眼,打“太极拳”;工作热衷于“集体决策”,不愿担责任,怕担责任,一心图太平。正是由于这些无为干部践行着不求有功、但求无过的为官之道,加之长期以来,社会和公众聚焦在腐败的官员身上,而对“庸官”、“混事官”、“太平官”有所忽视,使他们责任意识更加淡薄,甚至缺失。这样便形成了“无为”干部滋生繁衍的空间和土壤。“无为”干部对群众疾苦不闻不问,对百姓利益漠不关心,使群众正当的要求难以得到满足,正当的权益得不到保护。他们这种食人民俸禄不思为民服务的行为实质上也是一种腐败,已经严重损害了领导者在群众中的威信和形象。对于这些人,必须给予足够的制度约束,对于那些在行政决策中确实有失误、失职的,必须给予相应的处罚。诸多现实问题的解决需求,促使行政决策责任追究从有过向无为的转向。

  三是,从同体追究走向异体追究。长期以来,我国对行政决策责任追究绝大多数属于政府系统内部的同体追究方式。政府组织内自上而下的层级关系决定了政府自身责任追究的权威性和高效性,而且相比其他责任追究方式来说,政府同体的责任追究更迅速便捷,它最清楚行政决策行为失误的症结所在,也使得这种责任追究方式具有更强的针对性和及时性,因此,行政决策同体责任追究方式的主体地位无可置疑。然而,这种方式在拥有这些优势的同时也有一个致命的缺憾,就是封闭体系内的追究不容易公开,有着天然的偏袒的倾向,可能会出现大责小究、小责不究的现象,使责任追究徒具空文,流于形式,责任追究的客观性、公正性备受质疑。现实的困局成为责任追究模式改革创新的内在动力,人们将责任追究的目光投向了异体追究。这种方式可以让官员的“只唯上”转变为上级与民众兼顾,一定程度上体现了“权为民所授”、“主权在民”的民主政治思想,可以有效监督行政系统内的权力滥用,减少甚至杜绝有权无责、权责不等的现象,在一定范围内拓宽了民众维护自身权益的渠道,将民众的利益落在实处。实践表明,责任追究不仅需要同体追究,更需要异体追究,需要以异体追究为主的两种方式的有机结合。当然,如何合理有效地利用好同体追究与异体追究的互动,最大限度地发挥两者的合力仍是一个富有挑战意义的现实课题。

  四是,从消极追究走向积极追究。有权必有责,失责应追究,这一带有常理性的规则,长期以来由于受多种因素的制约,始终没有形成系统、规范的操作机制。对一些行政决策失误的责任追究,往往视影响大小、产生后果、民怨程度,依赖于自上而下的启动,具有一定的被动性、选择性和偶发性。实践证明,如果仅仅局限于这种外力影响式的责任追究模式,将很难保证责任追究制度的经常性和持续性,也难以发挥对领导干部施政行为和施政效果的管理监督作用。一切责任制度的设计,如果不能让个人承担与其权力相当的行动责任,就是失败的。一切追究责任的行动,如果没有具体的个人最后为此承担后果,也就谈不上真正的负责。人有惰性,政府部门同样也有惰性。有时,仅靠部门的自觉,恐怕难以达到群众满意的程度;期望部门自揭家丑,也往往会落空。对于工作不力,服务不到位者,如果一味地纵容迁就、当“老好人”,就有可能导致工作推动不力、服务百姓的质量大打折扣。近些年来,从中央到地方,从党内到党外的决策责任追究实践,相继出台了有关决策责任的追究规定,涉及行政首长问责、党政领导干部问责等,使得行政决策责任追究初步制度化、规范化,较好地解决了尚未构成违纪的推诿拖拉、敷衍塞责、失时误事等行政不作为问题,有效地提高了行政效率和服务质量,促进了依法行政、高效施政和廉洁从政。

  诚然,对于失职官员的惩处,我们古已有之.而且也顺应了国际反腐的时代潮流。《联合国反腐败公约》第1条把“提倡廉政、问责制和对公共事务和公共财产的妥善管理”规定为《公约》的宗旨之一和预防腐败的一项基本原则。该《公约》第5条第(1)项规定:“各缔约国均应该根据本国法律制度的基本原则,制定和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策,这些政策应当促进社会参与,并体现法制、妥善管理公共事务和公共财政、廉政、透明度和问责制原则。”由于我国政府参与了该公约的起草过程,并在2003年12月签署了该公约,因此,建立和实行行政决策责任追究制度,也是我国政府承担的一项国际公约义务。但责任追究受到国际社会和社会公众的广泛认同,并作为一种制度在我国政治生活中得以明确确立,的确是一个相当了不起的进步。进步来之不易,坚持下来更是难上加难。重大决策失误的责任追究不是坐而论道,追究责任也不是目的,最终的目的是通过追究的形式建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。从这个意义上讲,我国有关行政决策责任追究的国家立法和党内法规已将责任追究的精神深深植根于政府运作的各个层面,相关制度建设依然引领着责任追究体系的未来方向,方兴未艾。但是,总体来看,我国的行政决策责任追究制度尚处于探索与初创阶段,实施程序和工作过程还难以达到理想和完美程度,理论上的要求与实际工作也会存在一定反差。目前的责任追究制度“仍然是自上而下的路径,而没有形成自下而上的监督”。不但问责标准不明确,而且在问责的主体、对象、范围,以及责任形式等方面都不尽相同,缺乏统一性,行政决策责任追究制度有待进一步健全和加强。

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