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环境公众参与制度完善的路径思考

时间:2014-01-02 17:57来源:环境保护 作者:吕忠梅 张忠民点击:

  摘要 现行环境公众参与立法相对分散、较为片面、法律位阶低,由此导致参与的主体有限、方式单一、程度不深。环境公众参与制度以公民环境权为基础,在环境和社会治理中有重要价值。完善环境公众参与制度,应当先修订《环境保护法》,然后制定专门的“环境公众参与法”。

  关键词 生态文明制度体系:环境公众参与制度;制定“环境公众参与法”

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》)指出“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境。”无论从宏观视之,还是从微观探之, 《决定》所强调的这些制度建构无不与环境公众参与密切关联,并且环境公众参与制度理应与这些制度相辅相成、共同服务于生态文明建设。

  举例说来, 《决定》要求“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理”;强调“及时公布环境信息,健全举报制度,加强社会监督”。这些都是对于环境公众参与制度内容和机理的正面阐释和印证。与此同时, 《决定》还有大量的内容侧面回应了环境公众参与制度,比如《决定》指出“坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度”;又如《决定》要求“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制”;凡此种种,不一而足。众所周知,尽管政府和公权力部门在生态补偿、离任审计、责任终身终究等制度中必须发挥主导性作用,但若离开了普通公众的切实和有效参与,这些制度的实效必将大打折扣。

  那么,环境公众参与制度因何“无处不在”?根源在于《决定》的基调——处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用;而环境公众参与不仅属于市场手段,而且可以沟通和协调市场与政府之间的关系。事实上, 《决定》全文有21处提及“参与”、有3处提及“社会参与”、有3处提及“社会监督”,涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五大方面,尽管并非每处都直接与环境公众参与密切相关,但与其所表达的内在机理和基本意蕴大致相同,即通过明确公众的参与权、保障其切实参与到国家管理等相关事务中去,从而形成私权与公权的良性互动,促进社会和谐。

  既然《决定》已经做好了顶层设计,那么。如何在中层设计(相关立法)和基层设计(具体制度安排)上回应和贯彻《决定》,是环境公众参与能否完善的关键。对此,有必要把握环境公众参与的立法现状,针对性地给予解决方案。

  环境公众参与制度的立法现状

  从国家层面上说,现有的立法基本上都没有直接、正面和系统地规定“环境公众参与”,大多都是从间接的角度、侧面和局部地涉及 “环境公众参与”。比如1989年的《环境保护法》规定一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告,以及行政机关应当发布环境状况公报等;2002年制定的《环境影响评价法》有所进步,首次在环境立法中规定了较为明确的公众参与条款;2003年颁布的《行政许可法》就涉及公众重大影响的行政许可专门规定了听证制;2006年原国家环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》,对环境影响评价中公众参与的一般要求和组织形式进行了较为明确的规定;2008年施行的《政府信息公开条例》对政府信息的公开范围、方式和程序做了一般性规定;2008年施行的《环境信息公开办法(试行)》规定了政府环境信息和企业环境信息的公开范围、方式和程序等。有意思的是,在地方立法的层面,反倒出现了对于“环境公众参与”较为系统、直接和正面的规定,比如2005年《沈阳市公众参与环境保护办法》和2009年《山西省环境保护公众参与办法》。尽管两者都在环境信息公开等方面花了大量篇幅,但尤为可贵的是:前者开宗明义地规定公众参与环境保护拥有九项权利;后者则系统列举了公众参与环境保护的九种范围。

  上述立法现状直接导致了环境公众参与在实施效果上的欠佳。首先,现行位阶较高的立法,始终缺乏对于“环境公众参与”的正面和系统规定,只是从环境影响评价、行政许可、政府信息公开等方面予以侧面涉及和回应。比如《环境影响评价法》第5条规定了国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价,第11条和第21条则分别规定了专项规划和建设项目可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益或者对环境可能造成重大影响的,应当举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。这些规定都过于原则,即便后来出台了更为详尽的《环境影响评价公众参与暂行办法》,对公开环境信息,征求和调查公众意见、咨询专家意见,召开座谈会,论证会和听证会等予以了细化,但始终有两大缺憾:一是没有关于“公众”的界定,何为“受影响的公民、法人和其他组织”?是相关部门的单向度遴选,还是“公众”也有权主动参与其中?二是缺少相应法律责任的规定,不能救济则无法保障公众真正参与。如此就导致参与的主体有限、方式呆板、程度较浅;即便《环境影响评价法》、 《环境影响评价公众参与暂行办法》日臻成熟,解决了这些问题,依然只能局限在环境影响评价领域内,无法适用于更为广阔的环境保护领域。其次,位阶较低的地方性立法,虽然较为先进,但因为效力层次、适用范围等局限,并不具备一定程度上的普适性。并且,作为环境公众参与的重要一域——环境诉讼,又属于法律保留事项,无法当然地援引这些地方性立法中关于权利的条款而进行主张。

  因此,概括来说,现行立法相对分散、较为片面并且法律位阶低:从宏观上看,缺乏对于公众环境参与权等关键事项做出的明确的、直接的和系统性的规定;从微观上看,仅对于环境影响评价的公众参与等个别事项进行了散见的、间接的和局域性的规定。由此导致环境公众参与的主体有限、方式单一和程度不深。因此,亟待完善。

  环境公众参与制度的理论基础和价值意义

  破解环境公众参与的诸多难题,首当其冲的是要厘清该制度的理论基础和价值意义。追根溯源,环境公众参与滥觞于公民环境权。离开公民环境权去谈环境公众参与,必然陷入“无泉之水、无本之木”的泥沼。所谓公民环境权,是指公民享有的在健康、舒适和优美的环境中生存和发展的权利。作为一项新兴的基本的人权,公民环境权表现为一个权利束,主要包括四个方面的权利:环境资源利用权、环境状况知情权、环境事务参与权和环境侵害请求权。其中,环境事务参与权直接支撑了环境公众参与;环境状况知情权的满足又服务于环境公众参与;而从广义上讲,环境侵害请求权的主张也属于环境公众参与的范畴,与此同时,环境公众参与的救济又依赖和仰仗于环境侵害请求权的主张。如此看来,问题的关键是明示公民的环境权,从权利的角度对环境公众参与制度进行理性定位和系统把握。

  事实上,法律始终是以权利为主线的,强调公民的环境权,一方面可以此为基础,建构起诸多的制度,满足和实现公民在环境方面的诸多利益:另外一方面可以将其作为工具,监督和抗衡国家的环境管理权,促进公民环境权与国家环境管理权之间的良性沟通与协调,而环境公众参与恰恰是两者沟通与协调途中的重要环节和关键节点。从环境和社会治理的角度看,环境公众参与的价值主要有三:一是提高公众环境保护意识,促进其积极主张环境方面的正当利益并践行环境保护;二是促进国家环境管理的民主化,有利于环境决策、执行和监督等环节的科学和亲民,更易被公众所接受和认可;三是有助于公众与政府之间的交流与合作,促进社会和谐,实现可持续发展。

  环境公众参与制度的完善路径

  完善环境公众参与制度,必须要抓住症结,同时要注意方法。首先,针对前已述及的立法缺憾,极有必要制定专门的“环境公众参与法”,以解决现行立法相对分散、较为片面和法律位阶低的状况。其次,当下正在进行《环境保护法》的修订工作,应当以此为契机,在环境保护基本法的层面,确立和明确环境公众参与制度的应有地位和关键性内容:一是,可以尽快回应环境公众参与制度的完善,在专门立法尚未出台前发挥一定的作用;二是,从环境保护基本法的角度为日后的专门性立法等相关法律法规提供宏观指引。最后,要先易后难,即先修订《环境保护法》,再制定专门的“环境公众参与法”。

  如此,先说说当下《环境保护法》肭修订。2013年6月全国人大向全社会公开征求意见的《环境保护法修正案(二次审议稿)》,单独设立一章“环境信息公开和公众参与”,相比较2012年《环境保护法修正案(草案)》有了不少进步:开设专章规定环境信息公开和环境公众参与;明确了公民在环境方面所享有的一些程序性的权利,比如“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息,参与和监督环境保护的权利”。但依然有不少遗憾:一是没有明确和系统地规定公民环境权,即便涉及环境状况知情权,但不完整的规定方法,不仅会导致公民环境权的“碎片化”,而且可能会使公民因为缺乏权利基础而无法申请救济:二是现有规定基本上汇总了以往在环境信息公开、环境影响评价、环境检举控告等方面的立法,有“简单重复”之嫌,并未在公众参与的范围、方式和程序等方面有长足进展;三是缺少对于环保非政府组织支持和发展的条款,因此可能在事实上限制环境公众参与,因为这类组织是非常重要的参与团体也是公众参与的重要依托;四是在环境公益诉讼的设计上不甚合理,尤其是在起诉资格的扩大、诉的正当利益的主张主体上规定欠妥。对此,建议如下:第一,在总则中明确、系统规定公民环境权,以此作为环境公众参与制度的权利基础:第二,继续保留“环境信息公开和公众参与”的专章,但应原则性地规定环境信息公开和环境公众参与的范围、方式和程序等核心内容;第三,增加对于环保非政府组织给予事实性鼓励和关键性支持的条款;第四,合理设计环境公益诉讼的条款;第五,尽可能地使用环境参与权、环境知情权等“权利”的字眼,以彰显权利本位。

  接来下,再谈谈专门的“环境公众参与法”的制定。对此,有如下建议:第一,加速其制定的进程;第二,鉴于环境信息公开是环境公众参与的前提和重要保障,加上已有《环境信息公开办法(试行)》,不妨将该部门规章整合人“环境公众参与法”;第三,应以环境知情权、环境参与权、环境请求权等权利为主线进行立法内容和编排的设计,大致分为“总则”、 “环境信息公开”、 “环境立法参与”、 “环境行政参与”、 “环境司法参与”、 “其他环境参与”、“法律责任”和“附则”等章节。至于章节的主要内容,有如下设想:在“总则”中,主要界定“公众”、明确立法目的和基本原则、列举“环境参与权”、强调环保非政府组织的地位;在“环境信息公开”中,主要明确公开的范围、方式和程序等事项:在“环境立法参与”中,主要规定参与的范围、参与的阶段、公开征求意见、座谈会、论证会和听证会等组织形式,并对专家立法等特殊形式作出规定;在“环境行政参与”中,主要规定参与的方式、参与的程序、论证会、听证会等组织形式,并对参与行政事务决策、代执行等特殊情况作出规定;在“环境司法参与”中,主要规定参与的方式、参与的程度、环境公益诉讼、陪审制等情况作出规定;在“其他环境参与”中,主要规定环境影响评价、环保宣传教育等方面的公众参与;在“法律责任”中,必须针对前面的章节和条款一一落实其民事、行政或刑事责任;在“附则”中,主要规定生效期日等条款。

  [基金项目:国家社科基金青年项目( 13CFX100)]

  (吕忠梅系湖北水事研究中心主任、教授;张忠民,中南财经政法大学法学院)

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(责任编辑:论文发表老师)

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