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美国应对碳泄漏的法律防范及中国借鉴

时间:2014-01-03 13:54来源:环境保护 作者:姜明点击:

  摘要 减排政策的区域性可能导致碳泄漏问题,同时影响强制减排区域内碳密集产业的竞争力,美国东西部的许多州在各自管辖范围内实施了区域温室气体总量控制措施,其制度设计体现为经济原则和同一化原则,确能在一定程度上解决碳泄漏问题,其成功经验不仅可为中国未来参与国际气候谈判提供新的思路,还可为国内环境法制的完善提供借鉴。

  关键词 碳泄漏;减排;法律防范

  《京都议定书》中引入“碳泄漏” (carbon leakage)概念,在分配全球碳减排责任时认为,由于减排责任的区域性,负有减排义务的国家采取强制性减排措施,从而导致相关产业为避免受到冲击而转移到其他不承担减排义务的国家去,这种转移将抵消减排的效果,被认为是“《京都议定书》目标下的一个相当严重的问题”。

  由于现阶段无法形成全球一体化的减排机制,区域性的减排交易机制始终具有单边性,只能对区域内的企业发挥规制作用,而企业一定是以赢利为目的存在的,在这种情况下,只针对在区域内的生产企业设立减排目标,企业就可能为了降低成本,产生这样一种动机,将生产转移到不受减排规制或规制较轻的地区,尽管监管措施可以调控泄漏程度,也就是经济学上计算的泄漏率,但是碳泄漏仍然被认为是难以完全避免的一个问题。

  美国应对碳泄漏的法律机制

  东部各州应对碳泄漏的法律措施区域温室气体倡议( RGGI),是美国首个区域性温室气体总量控制与交易制度。该制度立足电力行业,意欲在区域内采用强制性措施,限制二氧化碳的排放,从而使得区域内的污染源排放量保持稳定。美国东部有十个州参与其中,各自采用了类似措施,在全州范围内限制二氧化碳的排放总量。RGGI立足电力行业,在几个不同的区域性输电组织和独立系统运营商的范围内运作,由于并不是所有的电力企业都加入了RGGI,所以非RGGI地区的电力也可能输入RGGI地区,前者可能由于不需负担减排成本而在竞争中拥有价格优势,但各RGGI成员州仍然采取强制性碳排放限制,同意在2009-2014年期间将二氧化碳排放保持在2009年的水平上,并从2014-2018年期间,同意每年降低2.5%的二氧化碳排放。

  为实现上述减排目标,RGGI通过向每个电力生产企业(碳源)分配一定的碳排放配额的方式,控制企业的碳排放量。允许企业通过交易,获得其他企业因减排或投资减排工程而有结余的配额,又被称为“排放补偿”。通过交易获得配额的方式,是企业维持超过配额排放量的一种方式,而交易金额则被记人成本之中,由此可能导致RGGI企业的生产成本高于非RGGI地区的企业,发生“碳泄漏”,为此,RGGI采取了包括安全阀机制在内的一系列成本控制措施。

  安全阀(Safety Valve)作为一种减缓机制,是RGGI主要的成本控制措施。当企业在减排政策下的成本增加至预先确定的阈值时,就将规定的某些成本降至最低水平。具体说来,在企业为满足排放需求进行配额交易时,如果配额的价格过高,则企业的履约成本升高,因此,当配额价格达到或超过了预先设定的阈值时,RGGI就向市场投放储备的配额,由此,RGGI通过削减制度的附加成本来解决泄漏问题。

  西部各州应对碳泄漏的法律措施

  2007年,美国西部各州(亚利桑那、加利福尼亚、新墨西哥、俄勒冈和华盛顿)组成了“西部地区气候行动倡议” (WCI),其宗旨是“在温室气体减排方法的识别、评估和实施上进行合作”,目标是发展“一个区域性的以市场为基础的多行业参与机制,从而实现区域温室气体减排目标”。目前,WCI成员已扩大到美国西部七个州以及加拿大的四个省份。

  WCI为各个成员制定了具体的区域减排目标,值得注意的是,在排放计算问题上,以电力部门为例,目前WCI成员也只能基于生产消耗来计算排放,而基于实际消费计算排放目前还无法做到。

  2008年9月23日,WCI发布了WCI区域配额交易计划的设计建议。2010年7月27日,wCI进一步说明了制度设计的相关要素,在WCI成员的管辖区域内设计了一个减排路线图:一是通过碳交易机制,包括配额的储存和交易,使各个企业有机会降低减排成本;二是旨在减轻经济影响,包括对消费者的影响,对民众的收入和就业的影响;三是平衡WCI成员各自管辖区内的规则,以最大限度地提高整个地区的总效益,包括减少空气污染物、能源使用的多样化等,实现推动经济、环境友好和公共健康的目标,同时也避免因局部的环境政策产生碳泄漏,乃至对经济造成影响。

  在对温室气体采取强制性措施的问题上,加利福尼亚州走在西部各州的前面,2006年9月27日, 《加利福尼亚全球变暖解决法案》 (以下简称《法案》)通过,根据《法案》的授权,加州空气资源局应以成本最小化、总体经济效益最大化为原则,建立碳交易市场机制。2010年12月17日,加州空气资源局决定向企业发放总数固定的排放指标,其中一部分是免费配额,另一部分则需要企业通过每季度拍卖来取得。加州碳市场对价格和配额的设置分三个阶段进行,每一阶段的配额分配和价格限制各有不同,逐年有稳步的减少。企业必须取得足够覆盖它们自身排放的配额,而多余的部分,可以顺延到以后的年度,但不能提前使用未来年份的配额。此外,企业还可以将多余的排放配额转让或出借给其他企业。法案规定的总排放指标每阶段都会减少,由此产生排放指标的稀缺性,实现减排目的。这一制度将首先适用于一些主要的排放领域,如公用事业和大型工厂,到2015年,该规则将适用于燃料分销商,市场将在监管和免费配额分配的条件下开展业务,企业需要通过交易来获得的排放配额比例会逐年提高。对于任何额外的排放,企业必须通过购买额外的配额来使其排放合法化。

  对中国的启示和经验

  由于碳泄漏会抵消区域减排的效果,并且影响本国的产业竞争力,这成为美国拒绝参与国际减排的理由之一。但中国作为发展中国家,利益立场不同于美国,所谓“竞争力”,对于中国来说,却未必是“福利”,相反可能产生碳排放转移,或者说实质上是一种污染转移,对中国的可持续发展是非常不利的。

  中国作为一个出口大国,生产大量的碳密集产品用于出口,根据“污染避难所”假说,如果发展中国家实施较低环境标准,那么将会变成世界污染的集中地。当前国际气候谈判的责任分配是按照“国家领土内的排放责任”或者“生产者负担”原则来确定的,中国生产的大量碳密集产品有相当一部分用于出口,但是要按照基于实际消费来计算排放的话,存在一定困难,至少美国加州的实践还无法做到,而中国在此问题上,如果能寻找到突破口,将生产者负担与消费者负担相结合计算排放责任,将为中国今后的国际气候谈判提供新的思路和突破口。

  从美国区域减排机制的设计来看,主要是从两个方面对碳泄漏进行控制,即经济原则和同一化原则。

  经济原则是设计出更低成本的碳配额和交易制度以降低碳泄漏的影响,因为碳泄漏多半是因不同的碳配额和排放交易制度带来的区域差别。通过消除减排政策区域内和区域外的成本差别来减少碳泄漏的可能。同一性原则是力求区域内政策的统一和完整性,目的同样是消除“差别”。同一性的制度设计在一国之内确实可以较好地预防地区间产生碳泄漏,中国未来可以考虑结合经济发展的实际情况,在一定范围内实行全国统一的减排政策。但如果放在国际碳减排的语境下,在各国各自迥异的国家利益面前,同一性原则必然面临困境。

  中国是一个经济发展不平衡的国家,东部沿海省份产业升级后,污染产业也有往中西部转移的趋势,减排政策也存在区域差异性,如果高排放行业从东部沿海地区逐渐向中西部转移,就实际上抵消了东部地区的减排效果。从一国来看,排放总量仍然没有减少,从国家层面的政策制定来看,要完成对碳泄漏的法律防范,就要积极完善国内的环境法制,严格环境准入制度,强化政府的监管责任、建立碳基金和生态补偿金制度、运用税费政策使环境成本内部化等措施,防范区域间的碳泄漏。

  此外,值得注意的是,在国家层面上,中国国内的环境监管会越来越严格和规范,相比东南亚和非洲的一些国家,我们可能也会面临“碳泄漏”与竞争力的问题,随着中国科技进步的不断加快,发达国家今天担心的问题,也可能成为中国即将面临的考验。这就要考虑完善我国的碳排放交易机制,在参考美国的配额制和安全阀机制的基础上,结合我国实际,考虑减排制度中的成本控制问题,在中国产品竞争力与节能低碳要求中寻求统一发展。

  [基金项目:教育部青年基金项目《碳排放转移的国际防范与法律应对》( 13YJC820036)]

  (作者单位:中国社会科学院法学研究所,长沙理工大学文法学院)

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(责任编辑:论文发表老师)

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