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当前农村土地流转问题刍议——以宁夏吴忠市为例

时间:2016-06-01 17:09来源:《学理论·中旬刊》2015012期 作者:马丽 关秀云点击:

摘 要:对宁夏吴忠市农村土地流转现状的问题进行分析,提出了农村土地流转的相应对策:转变观念,提高认识;加强管理,完善机构;建立土地经营权流转的风险预防体系;建立健全农村社会保障体系,强化政府服务功能。

关键词:土地流转;农村;三权;风险;服务型

根据党的第十八届三中全会关于农村土地集体所有权的阐述,坚持农村土地集体所有权,要壮大和发展集体经济,保持农村土地的承包关系不改变,切实用法律保护农民的经营承包权。严格遵守耕地保护的制度不改变,使农民拥有土地承包占有、流转收益、抵押担保等权利,鼓励农民出让承包经营权,参与农业产业化营销,并引导农民向着家庭农场、专业大户、农业合作社、农业企业流转等多种模式良性发展。近年来,吴忠市作为发展中的地级市,扎实有序地开展土地流转以及规模经营,使农业增产,让农民增收,真正实现了惠及民生助推三农的目标。

一、农村土地流转概念的界定

“我国土地的‘三权’包括国家所有的土地所有权、个人或集体所有的土地承包权、可以转让的经营权。”[1]对于土地流转的概念,无论是在法律界,还是在理论层面都没有形成明确统一的认识,各界学者出于不同的出发点对“农村土地流转”进行了不同的界定。比较普遍的说法,一是指土地承包经营权的流转;二是土地权利与功能发生流转。笔者所研究的“农村土地流转”概念更倾向于前者,是指不改变土地权利与土地功能(即土地的农业用途)而对土地经营权进行平等协商、依法自愿流转。流转方式包括:转包、出租、互换、转让、入股等。”[2]同时,这也反映了农村土地流转的三个特征:第一,依法享有土地承包经营权的集体或者个人被称为土地承包方、也是土地流转的主体。土地承包方,有权利决定该土地是否流转、以何种方式流转、流转收益等,其他组织或个人无权干涉。第二,集体或者个人所拥有的土地承包经营权,被称为土地流转的客体,农村土地流转不能改变土地的农业功能,不得将农业用地用于其他非农建设。第三,农村土地流转包括多种形式(包括转包、出租、互换等),且农村土地流转必须是在平等协商基础上,依法自愿流转[3]。

二、吴忠市农村土地流转现状解析

伴随工业化、城镇化和农业现代化进程,农村劳动力大量转移,农业物质技术装备水平不断提高,全市农村产业结构调整、小城镇建设规模不断扩大、农村进城务工人员大幅增加、农村基础设施建设步伐不断加快,农村土地承包经营权流转呈现出明显加快的势头,吴忠市现有43个乡镇,501个行政村,2 892个村民小组,农户26.2万户,农业人口110万人,家庭承包经营耕地面积371.9万亩,占耕地总面积的97%。土地承包经营权流转总面积731 893亩。川区农户流转出的土地价格标准一般在700元~800元,最高也有1 000元的。山区300元~500元之间,低者还有几十元的。2006年全市土地流转面积58 869亩,2013年土地流转总面积达到731 893亩,成快速发展态势;流转形式多样化,农村土地流转有转包、转让、互换、租赁经营等多种形式,除散户之间流转外,一些龙头企业、农民专业社、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转,流转规模逐步扩大化,特别是在设施农业、畜牧养殖、葡萄、优质粮食、马铃薯、红枣等主导产业的带动下,全市农村土地适度规模经营步伐明显加快,流转效益逐步提高。同时,吴忠市农村土地流转也存在一些问题。

(一)水资源短缺

吴忠市盐池县、同心县、红寺堡区及部分地区,地处宁夏南部,属于山区,常年处于干旱状态,严重缺水,尽管引黄灌溉解决一些水资源问题,但是,由于山区气候炎热、蒸发量大,渠、沟等水利设施不够科学合理,水量分配不足,虽然政府采取了滴灌、喷灌、渗灌等节水措施,但还是远远不能满足土地对水的需要。以吴忠市盐池县、同心县最为突出。

(二)流转观念落后

农民的经营观念还是自家经营自家的地,对实行适度规模经营认识不够,也不愿意改变自家土地的经营模式。特别是有的农户外出打工宁将土地免费交给亲戚、邻居、朋友代耕代种,也不愿将土地有偿流转。

(三)资金回笼慢

由于农村土地流转费用支付年限、支付方式和支付时间上的差异,有的流转大户需要一次性支付少则3~5年,多则8~10年的土地流转费,流转大户和专业合作社自身财力有限,因吴忠市土地无土地经营权证、无担保主体而不能贷款。另外,因吴忠市南部盐池县、红寺堡、同心地处山区,种植葡萄、枸杞等生长周期长的农作物,部分农作物三到五年才获得收益,必然导致资金回笼慢。

(四)政府管理和服务失衡

一些基层政府在农户土地经营权的流转过程中对农村没有积极正确的引导,出现了严重的政府“缺位”现象,也有一些政府又存在过度干预的现象,农民缺乏一定的自主性。由于政府缺乏引导和服务意识,导致农村土地流转交流平台上的信息交流不畅,严重导致了土地供求的关系不平衡,阻碍了土地经意权向上流转,还表现在对农村的基础设施建设投入力度不足,吴忠市红寺堡开发区和利通区的郭家桥乡,由于农业基础设施不完善。使得土地流转工作远远滞后于吴忠市其他县区。

三、对吴忠市土地流转的政策建议

习近平总书记近年针对农村土地流转做出重要批示,发展现代农业必然要走土地流转和多种形式的规模经营道路,这也是农村改革的基本方向。在贯彻实施农村土地流转的政策的具体实践活动中,必须要遵循党中央确定的方针政策,既要加大农业政策的扶持力度、鼓励农业经营机制的创新,又要具体问题具体分析,因地制宜,循序渐进,不能搞一刀切,不能搞大跃进、强命令、瞎指挥[4]。

(一)转变观念,提高认识

思想是行动的先导,要善于做群众的思想工作,打消群众怕土地流转会失去生活来源,老了无保障的顾虑。党的十七届三中全会明确提出,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权,这是中央在总结各地实践经验的基础上提出的,发展多种形式的适度规模经营,是建设现代农业的现实需要。为确保与全国、全区同步实现全面建成小康社会目标,必须实现农民收入的大幅度提高,年均12%的增长速度是本市农民增收的底线。农业要实现东山再起,必须走集约化管理、产业化生产、规模化经营的路子。各级党委、政府鼓励土地流转,必然要制订相关配套政策。土地确权制度的实施,给农民土地流转吃了颗“定心丸”,有利于促进土地流转。应保证失地农民进城后享受和市民同等待遇,在子女上学、住房安置、就业创业、社会保障上都和城里人一样。要给农民讲清政策,算好经济账,破除工作中怕麻烦、发展中怕矛盾、政策上怕突破、带领农民致富中怕群众不理解的传统工作方法和思维方式,准确把握土地承包经营权流转的新机遇、顺应土地流转的新趋势,满足土地流转的新要求,积极引导土地承包经营权流转健康、有序发展,为实现农业规模经营创造条件。

(二)加强管理,完善机构

建立健全市(市、区)、乡(镇)、村三级土地流转服务体系,着力建设公共服务型政府,在土地经营权流转中,加强土地管理,建立完善的土地流转中介服务机构。在本市还没有完全实施土地确权的情况下,土地流转存在运行不规范的问题,也必然会导致流转双方矛盾纠纷的出现,因此,建立完善的土地经营权流转中介服务机构来引导流转和规范相应环节是非常必要的。包括成立经济合作社、村服务中心、专业合作社等等。各个县市区也可依托农经系统(农牧部门)行业优势,建立县、乡、村、组四位一体、协同配合、步调一致的农村土地流转服务队伍。同时,也可借鉴青铜峡市叶盛镇,成立了土地经营权流转服务站,并且制定了明确的工作职责。

(三)建立土地经营权流转的风险预防体系

农业生产活动是受自然因素、市场因素和其他因素影响较大的行业,土地经营权的流转势必受土地经营风险的影响。这种风险存在于流转双方。土地经营风险既有自然灾害风险,又有市场等风险。因此,为了降低流转双方的风险伤害,不影响流转双方土地流转的积极性,应加强土地经营权流转的风险预防,建立完善预防体系。同时,加大对农业扶持力度,可以建立土地流转专项扶持资金,在原有优惠政策的基础上完善农业规模化经营的优先政策,办理农业保险等。

(四)建立健全农村社会保障体系,强化政府服务功能

流转规模较大、搞得好的地区实践证明:社会保障和社会化服务体系是促使农民离开土地的基础条件。改革开放以来,我国经济体制的改革和社会结构的不断深化,农村土地逐渐由单一的生存保障变为生存与发展并存保障,土地的社会功能越来越重要。吴忠市地处西部,部分地区属于南部干旱山区,农业生产力水平低下,部分农民选择“以进城务工为主,以家庭农业经营为辅”的经营方式。同时,由于山区农村社会保障体系不完善,以及农民进城务工和其他非农就业的不稳定性,使得不少家庭把土地视为“以防万一”的“保命田”。因此,必须要完善本市的农村社会保障制度,农民离乡离土也不怕,从而真正把农民从土地的束缚上解脱出来。要通过转移就业、培训、医疗、养老等工作,让农民能放心地离开土地。同时要完善农村社会化服务体系,强化农村合作经济组织的服务功能,为农村土地流转创造良好的外部环境。各地要对流转土地的农民,特别是自愿放弃承包地和宅基地进城的农民制订优惠政策,想方设法解决农民离土就业和社会保障等问题。在农村土地流转过程中,各级政府要合理转变自身角色。既不“缺位”,更不能“越位”,退出土地经营权流转市场,让市场主导和政府引导相结合,加强政府在农村土地流转中的公共服务功能。

参考文献:

[1]张岑晟.我国农村土地流转中的主要问题与政府作为[J].安徽农业科学,2011(23).

[2]中华人民共和国农村土地承包经营法(2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)[EB/OL].http://www.ahdygt.gov.cn/content/news_vie

w.php?id=1221&jdfwkey=bgxqv3.

[3]郎佩娟.农村土地流转中的深层问题与政府行为[J].国家行政学院学报,2010(1).

[4]习近平就做好耕地保护和农村土地流转工作作出重要指示[EB/OL].(2015-05-27)http://news.sina.com.cn/o/2015-

05-27/055431880108.shtml.

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